盛松成：如何深化金融体制改革
《决定》反映了金融业改革的两大思路：一是增强金融业服务实体经济的能力，特别是支持高质量发展；二是更加注重金融监管和金融安全。
7月15日至18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议在北京召开，会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》），擘画了高水平社会主义市场经济体制改革蓝图，也为金融业高水平改革开放指引方向。
纵观全文，“金融”关键词出现34次，在“健全宏观经济治理体系”“构建支持全面创新体制机制”“完善高水平对外开放体制机制”等部分多次出现金融改革相关举措。
近日，中国人民银行（下称“央行”）行长潘功胜接受媒体访谈时提到，“党的十八大以来，我国金融体制改革发展取得重大进展。”目前，中国银行业资产规模位居全球第一；债券市场规模居全球第二；外汇储备规模连续19年稳居全球第一。数字金融、绿色金融、普惠金融走在世界前列。人民币在国际货币基金组织特别提款权货币篮子中的权重居第三。
与此同时，多位受访人士提到，中国金融业效率亦有提升空间。市场研究数据显示，1994年-2007年，中国每增加1元信贷投放，相应GDP（国内生产总值）增加0.935元；2008年-2022年，每1元信贷投放只能带动0.489元的GDP增长。“信贷投放对经济增长的拉动作用逐年减弱。”接近央行人士称。
中央金融委员会办公室分管日常工作的副主任、中央金融工作委员会分管日常工作的副书记王江撰文称，中国已经是金融大国，但对标习近平总书记提出的金融强国应该具备“强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍”的目标要求，仍然存在大而不强的问题。
《决定》提出，要深化金融体制改革，具体包括加快完善中央银行制度，健全投资和融资相协调的资本市场功能，制定金融法，金融高水平对外开放等。
“《决定》提出了‘高质量发展、中央银行制度、资本市场、金融开放和制定金融法’五大重点金融改革举措。”中欧国际工商学院教授盛松成对《财经》记者表示，这反映出金融业改革的两大思路：一是增强金融业服务实体经济的能力，特别是支持高质量发展。二是更加注重金融监管和金融安全。
中银证券全球首席经济学家管涛表示，对比十八届和二十届三中全会，涉及金融改革的具体举措从19条增加至52条，金融改革的重要性进一步提升。
金融业任务很重，要做的事情还很多。推动结构性改革的同时，当前中国经济金融亦面临一些短期挑战。
经济方面，2024年上半年，按不变价格计算，中国GDP同比增长5.0%。其中，一季度同比增长5.3%，二季度同比增长4.7%。年初以来，CPI（消费者价格指数）维持在1%以下，7月CPI同比增速为0.5%，与3%左右的预期目标仍有差距。
金融方面，7月社融项下信贷出现负增长，为2005年7月以来首次；金融机构信贷口径下，居民贷款年内第三次出现负增长；M1（狭义货币）增速为-6.6%，续创历史新低。
7月30日的中央政治局会议指出，当前外部环境变化带来的不利影响增多，国内有效需求不足，经济运行出现分化，重点领域风险隐患仍然较多，新旧动能转换存在阵痛。
“新旧动能转换过程存在阵痛，这些都是转型中的问题，综合评判，改革的有利条件大于不利条件。”管涛对《财经》表示，“改革向来就是攻坚克难、涉滩过险，在国内转型、国际博弈的大背景下，我们要降低预期、调整心态、迎难而上。”
显然，金融体制改革已经进入新的阶段。
完善中央银行制度
王江在前述文章中表示，深化金融体制改革包括七项重大任务，第一项就是加快完善中央银行制度。在《决定》原文中，相关表述为，“加快完善中央银行制度，畅通货币政策传导机制。”
对此，盛松成称，结合二十届三中全会精神，央行货币政策改革思路集中在两大方面：一是坚持支持性的货币政策立场，同时支持力度和结构体现高质量发展的要求；二是畅通货币政策传导机制，提高政策利率的有效性。
盛松成认为，畅通货币政策传导机制改革主要包括三个方面：
一是优化货币政策调控的中间变量，淡化过去以货币信贷总量增长为主的调控，逐步转向价格型调控为主。
二是进一步健全市场化的利率调控机制。从央行行长潘功胜在陆家嘴论坛上的讲话与近期的降息操作来看，7天期逆回购操作利率将成为主要政策利率，MLF（中期借贷便利）利率的重要性将会下降。
三是逐步将二级市场国债买卖纳入货币政策工具箱，增加基础货币投放渠道。目前，央行资产负债表中，国债占比不足4%，并且中国短期国债发行规模较小，这不利于央行直接对短期市场利率的调节。
此外，盛松成补充道，建立现代中央银行制度，还意味着中央银行内部管理机制的改革。中央银行作为宏观调控机构，要求其总行层面的决策研究能力非常强大，在这方面美联储是一个典型。因此，完善中央银行制度也意味着在机构改革中强化总行能力。在2023年开启的新一轮国家机构改革中，央行撤销了县支行，其内在逻辑就在于此。
8月13日，央行发布了二十届三中全会后首份金融统计数据。
数据显示，2024年前七个月，社会融资规模增量累计为18.87万亿元，比上年同期少3.22万亿元。
单月来看，民生银行首席经济学家温彬测算显示，7月社融新增7708亿元，其中人民币贷款减少767亿元。这是2005年7月以来，社融口径下信贷数据首次负增长。从金融机构信贷口径来看，7月人民币贷款增加2600亿元，同比少增859亿元，其中居民和企业短期贷款分别减少2156亿元、5500亿元。
“在季节性效应、‘挤水分’影响难以快速消退以及信贷有效需求不足等叠加作用下，7月新增信贷强度不高，不及过去五年同期均值（8315亿元）。”温彬称。
货币供应量增长亦在减速。数据显示，7月M1增速为-6.6%，连续第四个月负增长并创历史新低；M2（广义货币）增速为6.3%，环比上升0.1个百分点，为历史次低。
与此同时，在资产荒等因素推动下，中小银行等市场机构押注长期利率下行，集中买入长期国债，令长期国债利率快速下行。年初以来，10年期、30年期国债分别跌破2.5%、2.8%，并持续下行；7月底以来，二者进一步跌破2.2%、2.4%，徘徊在历史低位区间。
对此，盛松成表示，目前央行资产负债表中仅有1.5万亿元国债，占比不到4%。由于缺乏可供出售的资产，对于债券市场的非理性波动，央行难以直接干预。
在前述背景下，央行开启了货币政策框架改革。
6月19日，潘功胜在陆家嘴论坛发表演讲，公开阐述未来货币政策框架演进的五大方向。
7月1日，在国债收益率快速下行背景下，央行公告宣布开展国债借入操作，并将在必要时择机在公开市场卖出，平衡债市供求，校正和阻断金融市场风险的累积。
7月8日，央行公告增加临时正逆回购操作，以提高公开市场操作的精准性和有效性。
7月22日，央行明示并下调7天期逆回购操作利率，同时引导LPR（贷款市场报价利率）同幅下调，进一步确认7天期逆回购操作利率的主要政策利率地位，此前作为中期政策利率的MLF利率逐渐淡出。
央行发布的《2024年第二季度中国货币政策执行报告》表示，7月15日MLF利率未作调整，7月22日7天期逆回购操作利率下降10个基点，同日报出的LPR迅速作出反应并跟随调整，也表明LPR报价转向更多参考央行短期政策利率，由短及长的利率传导关系在逐步理顺。
管涛对《财经》表示，“当前中国货币信贷增长已由供给约束转为需求约束，原来的数量调控手段遇到了很大的挑战，这是货币政策框架调整的重要背景。”
推动金融高水平开放
推动金融高水平开放是深化金融体制改革的另一项重大任务。
《决定》指出，“推动金融高水平开放，稳慎扎实推进人民币国际化，发展人民币离岸市场。”
“二十届三中全会对金融对外开放提出了更高的要求。”盛松成对《财经》分析，改革重点包括推进人民币国际化，加快建设上海国际金融中心，巩固提升香港国际金融中心地位，扩大引入外资金融机构，推进金融市场互联互通等。
“人民币国际化是金融高水平对外开放的重头戏。”管涛表示，“金融开放一般涉及货币可兑换，通常是指本币与外币（硬通货）兑换之后，用于资本和金融项下的跨境支付和转移。而本币国际化，将本币用于跨境支付和转移，本身属于更高层次的金融开放。”
现实的情况，业内人士认为，当前人民币国际化推进力度有待加强。
“当前存在一定的资金流出压力，特别是国外投资者投资中国股市的资金自2023年以来有所流出，汇率也存在一定的贬值压力。这在客观上降低了人民币的吸引力，影响了人民币国际化的信心。”盛松成说，“人民币境外使用区域主要集中于中国香港和新加坡，‘一带一路’沿线国家使用人民币主要是在贸易领域，而在直接投资、证券投资、贸易信贷等领域的使用还不够广。因此，推进‘一带一路’国家人民币国际化还有待加强。”
根据央行发布的《2023人民币国际化报告》，环球银行金融电信协会（SWIFT）数据显示，2023年9月，人民币在全球贸易融资中占比为5.8%，同比上升1.6个百分点，排名第二。根据国际货币基金组织（IMF）数据，截至2022年末，全球央行持有的人民币储备规模为2984亿美元，占比2.69%，在全球储备货币中排名第五。
SWIFT发布的最新数据显示，2024年7月，人民币以5.99%的份额保持全球第二大贸易融资货币地位，以4.61%的份额成为全球第四大支付货币，较2022年上升一位。与此同时，IMF数据显示，截至2024年一季度末，全球央行持有人民币储备规模为2469亿美元，人民币在全球储备货币中排名第七，有所下降。
管涛认为，人民币国际化已经从数量扩张走到了质量提升的新发展阶段，要更加注重围绕服务国家经济发展和改革开放战略推进人民币的跨境使用和持有。面对人民币国际化指标的短期波动，要以平常心看待。“走过规模扩张的初级阶段后，一些货币国际化的指标出现非线性变化乃常理之中，不必过度反应和过度解读，不要动辄以超越或取代哪种货币为目标。”管涛称。
接下来，如何推进更高水平的人民币国际化？
盛松成认为，当下推进金融对外开放水平，首先应当加强国内金融机构和企业应对汇率风险的制度建设，提高监管部门对汇率风险的监测能力，引导国内机构坚持汇率中性原则，有效抵御汇率波动风险。在此基础上，允许汇率浮动幅度扩大。在国内机构具有较强抵御汇率风险能力的基础上，可以逐步扩大资本账户的对外开放，稳步放开外资进入中国的限制，增加人民币的资本吸引力，推动人民币在国际市场有效发挥定价、资源配置的作用。
“作为新兴国际货币，人民币需要思考自身的差异化定位，做老牌国际货币做不到的事情，通过金融创新增加人民币吸引力。”管涛建议，“比如当前很多国家想发人民币债券，但碍于熊猫债较高的发行标准不能如愿，我们是否可以考虑在做好风险防范的前提下，发展高收益债券市场？”
SWIFT数据显示，全球超过80%的离岸人民币支付发生在香港。香港是离岸人民币枢纽，巩固提升香港作为国际金融中心的地位，亦是人民币国际化的重要一环。《决定》提出，“发挥‘一国两制’制度优势，巩固提升香港国际金融、航运、贸易中心地位，支持香港、澳门打造国际高端人才集聚高地，健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制。”
“香港在中国金融对外开放方面一直扮演了试验田的角色。”管涛表示，“把这个优势用好，创新市场真正需要的人民币金融产品，对巩固提升香港的国际金融中心地位也有帮助。”
对此，香港特区政府财政司司长陈茂波日前发文称，香港有着“一国两制”下市场化、法治化、国际化的优势，金融市场既联通内地，也连接世界，能为国家在深化金融改革过程中继续发挥试验田、防火墙角色，助力国家推动金融高水平对外开放。
“未来如何在现有基础上进一步巩固和提升香港国际金融中心的地位，我认为是更深、更广、更聚焦的交互发展：市场交投要更有深度；金融产品及其发挥的作用要更宽广；筹融资的服务要更能满足企业的需求；我们也要与不同地域有更多交流互动，拓阔资金来源。”陈茂波进一步表示，“我们更要充分发挥离岸人民币业务枢纽的角色，未来透过加强离岸人民币流动性、增加产品和风险管理工具、完善基础设施、开拓新市场等方面，助力稳慎扎实推动人民币国际化。”
此外，管涛补充道，更加注重安全是金融高水平对外开放改革的重要思路之一。同时，他也强调，所谓开放条件下的金融安全机制，开放在安全前面，首先要通过扩大开放保安全。
“中国与世界经济金融联系越紧密，面对某些外部不利环境时反而越安全。”管涛称，“当然，开放过程中的安全和开放问题要同研究、同部署，只讲开放或只讲安全都不是最优选择。”
“金融高水平对外开放要坚持双轮驱动，改革与开放同步进行。改革走快了，开放需要加速，开放走得更远，改革也需要跟上。在这方面，我们过去也有过一些教训。”管涛总结道。
制定金融基本法
在《决定》描绘的金融体制改革蓝图中，首次提出制定金融法。为何制定金融法，以及如何制定金融法，成为业界热议话题。
王江表示，制定金融法，作为金融领域的基本法，与其他金融法律法规共同构成比较完备的金融法律体系。不断适应金融发展实践需要，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，建立定期修法制度。加大金融执法力度，对各类违法违规行为零容忍。健全维护国家金融安全的法律工具箱。
事实上，在2023年召开的中央金融工作会议已经提出，要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，为金融业发展保驾护航。多位受访人士认为，二十届三中全会提出“制定金融法”，与中央金融工作会议的布局一脉相承。
“《决定》明确提出要制定金融法，统一金融市场登记托管、结算清算规则制度，建立风险早期纠正硬约束制度，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系。这是完善金融基础设施的重要举措。”广开首席产业研究院首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事长连平撰文称。
“金融改革与金融法治相辅相成、相伴而生，进一步全面深化金融改革必然要求进一步加强金融法治建设。”中国社会科学院法学研究所副研究员肖京认为，三中全会明确提出制定金融法，就是要通过加强金融法治建设为深化金融体制改革提供制度保障。
对于金融法的定位以及立法模式，当前业界仍存在不同看法。
连平认为，金融法作为一部具有法典性质的基础性法律，类似于《民法典》在民事领域的地位和作用，它将从根本上定义和调整金融关系，有助于促进现有金融法律法规优化完善，全面保护投资者的合法权益，规范金融市场和机构行为，更好地维护金融秩序，加快建设中国特色现代金融体系和金融强国。
“截至目前，有关部门尚未对金融法的立法模式进行明确。”肖京表示，“未来的立法很有可能是制定一部金融法对所有金融主体、金融行为进行统一规范，同时制定一部金融监管法依法对所有金融活动进行监管。这种情况下，金融法与金融监管法之间就是一般法与特别法的关系。当然，也不排除会制定一部具有法典性质的金融法，将金融监管法纳入金融法之中。”
中国社会科学院金融研究所研究员、金融风险与金融监管研究室主任郑联盛则认为，制定金融法是一个动态性的政策部署，可能不是只针对某一部金融法律。在广义上，制定金融法包括了金融法律的立、改、废、释，比如《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》等的适时修改完善以及根据经济金融形势发展需要的新金融立法。
在郑联盛看来，当前一个重要的金融法律制定就是《金融稳定法》。2024年6月，《金融稳定法》已经全国人大常委会“二读”，在二十届三中全会的部署下，立法进程可能会加快，这将为中国金融风险应对、问题金融机构处置以及金融稳定保障提供更为扎实的法律保障。
一些具体的金融改革举措亦需要法律层面的支持。以金融高水平对外开放为例，盛松成在接受《财经》采访时提到，当前金融领域的法律、制度与西方经济体相比还有完善空间，特别是信息披露、会计准则等方面的配套制度与国际金融市场的通行规则尚不兼容，政策的可预见性和稳定性仍待提高。
同时，部分金融法律法规相对滞后，比如现行的离岸金融法规仍然援用了上世纪90年代颁布的《离岸银行业务管理办法》和《离岸银行业务管理办法实施细则》，其中部分条款已难以适应环境和形势的变化，一定程度上阻碍了离岸金融业务的发展，且离岸证券、离岸信托、离岸保险等其他离岸金融业务缺乏相关立法，相关法律制度建设显然滞后于经济的多元发展。
此外，肖京对《财经》表示，随着金融行业的快速发展，以及金融行为的日益复杂，制定统一的金融基本法应当是未来世界各国金融立法的重要趋势。在金融业高度发达的美国、英国、日本等国，虽然尚未出现金融法典，但是系统性金融立法的趋势已经十分明显。例如，英国于2000年通过《金融服务与市场法》，美国于1999年通过《金融服务现代化法》，日本于2006年通过《金融商品交易法》。
同时，肖京亦强调，制定金融法需立足中国国情和实际需要，充分吸收借鉴国外立法经验，制定出一部真正符合中国国情、真正能够解决中国实际问题的金融法。
金融支持高质量发展
《决定》指出，到2035年，全面建成高水平社会主义市场经济体制。
“高水平社会主义市场经济体制的内涵需要在高质量发展的背景下理解，而金融业将在其中发挥重要作用，并将从助力创新、政策中介、风险管理等多种渠道支撑高质量发展。”盛松成对《财经》表示。
具体而言，一方面，从市场机制的积极作用来看，股权投资可以充分体现市场的竞争机制，并在识别筛选有商业价值的科创项目、分散投资风险等方面，具备独特的优势。另一方面，在面对基础科研的复杂性、研发创新的信息不对称、社会资本注重短期收益等实际情况，市场机制往往难以实现最优的结果，此时需要政府力量的引导和参与，改革科创、教育和人才体制机制，设立政府基金，发展耐心资本，聚焦长期性和战略性的科创投资。
潘功胜近日接受媒体访谈时表示，“做好金融五篇大文章是金融服务实体经济高质量发展的重要着力点，也是深化金融供给侧结构性改革的重要内容。”
中央金融工作会议提出要做好“科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融”五篇大文章。据潘功胜介绍，过去五年，金融支持实体经济力度不断加大，普惠小微、绿色等“五篇大文章”方面贷款保持高速增长，融资可得性明显提升，融资成本处于历史低位。
潘功胜表示，下一步央行将从四个方面发力：
一是加强与工信、科技、环保等行业管理部门的协同合作，进一步增强金融支持的力度、可持续性和专业化水平，加强政策顶层设计，制定五篇大文章的总体方案，细化政策举措。
二是强化正向激励，发挥好结构性货币政策工具和宏观信贷政策的牵引带动作用，完善风险分担和补偿机制，引导金融机构加大信贷资源投入和优化信贷结构。
三是提升金融机构服务能力，完善金融机构内部激励约束机制，丰富金融产品，提升风险评估能力和金融服务的技术水平。
四是拓宽融资渠道，支持企业通过债券、股权等市场融资，提高直接融资比重。
确定未来改革蓝图的同时，三中全会公报指出，全会分析了当前形势和任务，强调坚定不移实现全年经济社会发展目标，即实现5%左右的经济增长。
2024年上半年，按不变价格计算，中国GDP同比增长5.0%。其中，一季度同比增长5.3%，二季度同比增长4.7%。同时，上半年房地产投资同比下降10.1%，新房销售面积同比下降19%，新房销售金额同比下降25%。截至7月，北京、深圳、广州房价仍在下行，上海房价有所回升。
7月召开的中央政治局会议进一步指出，当前外部环境变化带来的不利影响增多，国内有效需求不足，经济运行出现分化，重点领域风险隐患仍然较多，新旧动能转换存在阵痛。
在此背景下，财政与货币政策也已在发力。
7月22日，央行顶住人民币外部贬值压力，先于美联储下调政策利率，继续释放稳增长信号。二季度货币政策执行报告中，央行表示，下一阶段，稳健的货币政策要加强逆周期调节，增强经济持续回升向好态势，为完成全年经济社会发展目标任务营造良好的货币金融环境。
7月金融数据显示，企业债券和政府债券分别新增2028亿元、6911亿元，政府债发行明显提速。
“除了传统的财政货币政策，大家还需更多关注改革。”管涛补充道，“短期确实要采取一些必要的政策托底，守住不发生系统性风险的底线，长期还是要靠改革来激发市场活力，增强内生动力。”
来源｜《财经》杂志
